【等待流转的土地】--周其仁详解小产权房蕴藏的大机会

变革土地制度的时机已经成熟

今年以来，各地的小产权房纷纷浮出水面，在北京、成都、济南等地都出现了连片建设的小产权房。

小产权房大量出现的深层原因是什么？小产权房背后，又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会？

7月7日和9月10日，南方周末记者在北京和上海分两次采访了北京大学中国经济研究、长江商学院教授周其仁。 周其仁是国内较注重实地调查的学者之一，他二十余年来一直关注农村土地制度的变革，亦是产权研究领域的专家，深有建树，影响力广泛。

小产权房应合法化

房能交易，地不能交易，而房又是盖在地上的，这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来

南方周末：2007年，飞涨的房价中，价格低廉的小产权房大量出现，成为一个引人关注的现象，以北京的房地产市场为例，小产权房就占了20%以上。为什么会出现这种情况？

周其仁：这是经济规律使然，当物品的相对价格发生重要变化时，权利人必然会做出反应，从而引出权利关系的变化。

所谓小产权房，大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时，他的效用可能并没有变化，也许就是500元/平米。但是，当周围的商品房价高达7000－10000元/平米时，相对价格发生了巨大的变化，农民住在同样的房子里，机会成本就变高了。

小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市，他们住在哪里了？大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运，他们的宅基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗？有的。早在1962年中共八届十中全会通过的"农村人民公社60条"，就规定农民自己的房产可以出租、也可以购卖。

较近的情况是，因为相对价格变化太大，所以更多近郊的农民干脆拆掉平房，统一盖成楼房，除了自己住的，剩下就卖给城里人。

当然这种反应，也满足了很多人的需求。我去问过购小产权房的人，很多老人和刚工作的年轻人，他们购不起城里的商品房。

南方周末：这种更大的改变是否就不合乎法律规定了？

周其仁：这一点是模糊的，这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利，但又禁止宅基地的交易。问题是，房与地密不可分，不准出租、购卖宅基地，却可以出租、购卖盖在宅基地上的农民房，那老乡们交易了房产就等于交易了宅基地，不过大家都不提这个事情罢了。再说，租和卖之间，本没有明确的界限。人家把农民房"出租"七十年，不等于城里的大产权商品房？

话说回来，地和房不一致，说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。

除了相对价格的推动和模糊的法律空间，商品房的建设经验也是一个条件，农村集体看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市，他们也可以学的。

南方周末：所以虽然先有建设部的风险提示，接着有济南市政府的强行拆除，到较近北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查，但终究没有一个明确的说法。

周其仁：是的，还没有明确说法。国土资源部的一位官员说，集体建设用地流转情况很复杂，正在调查研究。我认为这一说法符合实际，也是聪明的说法，就是没把这条路完全堵死。实际上，小产权房价格比商品房低一半以上，由于银行不给按揭，要一次性付款，所以基本都是中小户型，这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致么？

从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地上大产权的房价。

政府不必非做惟一"地主"

为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让？为什么政府非要当惟一的 "地主"？为什么农民无权分享城市化带来的地租收益？

南方周末：那么，应该允许小产权房合法化？

周其仁：这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高，政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的，顺势给予合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。

南方周末：这就要触及到土地制度了，您曾提出，"小产权房是对现有土地制度的一次挑战"。

周其仁：我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。购房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过"招拍挂"直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看，农地有了2002年的承包法，已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易？更进一步问，为什么政府非要当先进的、垄断性的"地主"？

从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品购卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

现行土地制度不适应经济发展

有一句话说得好，"城里的房子购不起，乡下的房子卖不掉"。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

南方周末：类似的对土地制度的挑战是次吗？为什么会出现挑战？

周其仁：挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面，是房价高涨，很多城市人购不起房；另一方面，是两三亿人离开出生地常住城市，他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工，有一句话说得好，"城里的房子购不起，乡下的房子卖不掉"。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

问题不断在发生。早期改革开放，村集体有地没资本，外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方"合作办"企业，实际是出租标准厂房，等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了，其他地方也不少，例如较近重庆的"农地入股"。

不过，对土地制度的这些挑战，仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围，社会影响不那么大。到了小产权房，挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大，涉及人口更多，也许能得到更多公众的理解和支持，为全面改革准备条件。所以说，小产权里可能有大机会。

变革可从两方面突破

复垦可以给当地农民带来工作机会；购卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟之策。

南方周末：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也"分解"出一个建设用地的"指标"来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动购方争夺这高度稀缺的指标。

对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。

举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工，是常住城里九年的"农民"。大理较贵的地价多少呢？345万元一亩！我想不要多，你们只需付2万元的代价来购200平米的指标，这家农民就一定高兴地去旧布新，再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴，今年7月在成都市的邛崃，我实地看过在城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到城镇。特别是邛崃做得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的

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