一场土地制度改革的大幕正在徐徐拉开，与外界期待的“制度变革”有所不同，这只是一次在维护现有二元土地制度不变前提下的“技术土改”。

农村土地的抵押权或在三中全会后逐步“开禁”，征地制度以及其附属收益分配制度都将进入“改革节奏”，但始终被外界看做是“同地、同价、同权”关键的农村土地自由流转，恐将被政府控制的流转所替代，而且短期内不会在试点区外广泛推行。

当18亿亩耕地事关中国国家战略安全与社会稳定之时，不改变现行土地基本制度的“技术土改”，已然成为中国较高决策层的现实选择。

农村土地或可抵押

对于北京平谷苏子峪的果农何树祥来说，扩大再生产真是个难事。

他的“主业”是“种枣树”，已经有了5年多的历史。由于北京平谷有“采摘经济”的传统，何树祥5年多的经营还是攒下了不少钱，然而，当他又承包了额外150亩果园之后才发现，自己5年间攒下的钱，离在150亩地上种满枣树还很遥远。

何树祥想起了自己正在经营的50亩果园，他想以此抵押，向银行贷款，但却被婉拒，银行告诉他，承包经营的土地不能作为抵押，银行自然不能放贷。

——这一切就发生在十七届三中全会召开前的国庆节，不过，发愁的何树祥或许还不知道，他的转机就要来了。而在不久以后，他现在经营的50亩果园，将可以作为抵押物，从银行获得贷款。

“相比于其他一系列敏感问题，抵押权相对简单，因此，会率先开禁。”10月7日下午，一位接近决策层的政府人士向记者透露，十七届三中全会审议的《中共关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称决定），将对与此相关的问题进行“原则性的定调”。

记者了解到，此事目前在国务院层面已经没有异议，待三中全会后可能会继续细化，并对用于抵押物的农村土地进行分类，目前比较主流的思路是，农民用于耕种粮食的承包的基本农田仍不得用于抵押，而农村集体经济组织所有的以及农民承包经营的农村集体土地则可以用于抵押。

上述政府人士告诉记者，接下来国土资源部、农业部、人民银行、银监会将共同研究抵押的具体实施办法。在较为敏感的抵押物执行方面，银行将在贷款者不能还贷时，对抵押物进行处置，但在此前的工作流程中，有意引入当地政府作为有限担保，且在银行执行抵押物时，作为有限担保方的地方政府，拥有优先权。政府在收回这些抵押的土地后，再行处置。

“当然，这些具体的技术思路还在探讨过程中。”这位政府人士强调。

农民参与征地收益分配

农村土地的抵押权开禁，或许是此后农村土地改革较为实质的新内容，而除此之外，其他现行土地制度的基本框架都被保留，其中，长久以来饱受非议的“征地”制度将被保留下来，只是做技术性的改革。

“据我所知，正在修改的《土地管理法》中仍然保留了征地制度，不会废除。”一位国土资源部的官员表示，他告诉记者，十七届三中全会的主要议题是农村改革，土地是农村问题的组成部分，只会做一些原则性的表述，具体的操作思路由相关部门进行细化，《土地管理法》的修改即是途径之一，目前正由国土资源部政策法规司完成“基础工作”。

记者了解到，征地制度的“技术改革”将主要集中于两个方面，一是现行征地制度本身，二是征地产生溢价收益部分的分配制度，以后者为主。

对于征地制度本身，中国土地学会秘书长黄晓虎告诉记者，是一如既往的改革思路，即政府逐步退出非公益项目的征地，商业项目的征地工作，将由企业、政府与土地上的农村居民协商完成，与此前确定的改革思路与方向相比，改变不大。

在三中全会后将开始推进的征地制度改革中，较具实质意义的将是征地收益制度的分配改革。“传统的征地制度下，给予农民的征地补偿与变为城镇建设用地进行有偿出让的价格之间存在很大的一个差价，也就是征地的收益，现在要逐步改革的就是这部分利益的分配方式。”前述接近决策层的政府人士告诉记者。

据了解，在现行体制下，这部分差价将头先进入地方财政，然后再由地方财政支出，作为对失地农民的补偿。而三中全会前基本确定的改革思路是，在这笔收益进入地方财政之前，失地农民作为主体之一，对这部分溢价收益进行先行分配。

“考虑中分配方式有两种，一是直接的现金分配，二是经营性征地项目的股权以及长期收益权分享。”一位接近国土资源部的消息人士告诉记者。

农地自由流转“押后”

实际上，在三中全会前的土地制度改革探讨中，政府内部分歧的，即在于农村土地的流转问题，外界一再呼吁的自由流转以实现“同地、同价、同权”并未得到政策的实际操作者的完全认同，土地管理法的修改也一度因此而放缓进度。

“完全的自由流转现在高层认为时机还不成熟，而且，现行的二元土地制度还是会被保留下来，用途管制的管理体制也会保留，所以农地自由流转‘开禁’基本没有可能。”前述接近决策层的政府人士表示。

消息人士向记者透露，代替“自由流转”的，可能是在规划管制、用途管制甚至是项目管制的前提下，有限制地开展政府主导下“经审批、核准、同意”的流转。而这个思路将在《土地管理法》的修改过程中有所体现。

记者了解到，此举可能牵涉到的土地主要包括如下两部分，一是农民有偿取得的集体建设用地；二是农村集体经济组织成员通过分配无偿获得的集体建设用地使用权，后一种情况将受到更为严格的政府管制。

“耕地、基本农田不在自由流转的范畴。”上述消息人士向记者强调。不过，他还是感到，2007年颁布的《物权法》规定，集体建设土地和宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。该规定意味着沿用现行法，但也被理解为为将来放开集体土地使用权流转预留了空间。

目前，天津、重庆等地试点进行的农村集体土地流转工作，都遵循着用途管制、规划管制的原则进行。相关消息人士告诉记者，目前这一思路还未较终定案，不过即便定案，在全国试点以外区域短时期内大规模推广的可能性也不是太大。

“现行的土地制度有很多成因，受多方的制约，因此，大改的空间不大，要彻底自由流转，就意味着政府征地比例的逐步降低，这对于先行分税制之下的地方财政收入是个问题，”农业问题专家，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军告诉记者，“流转是个涉及制度的根本问题，需要其他领域的配套改革才能实现。”他强调，整个农村土地制度的改革也都是如此。

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