一边是各种“高铁盘”拔地而起，一边是大量高铁站周边荒凉闲置，在不同地方的高铁沿线，商业发展冷热不均问题凸显。

继特色小镇与主题公园后，主管部门再次在新的建设领域提出“严控房地产化倾向”。

5月7日，发改委、自然资源部、住建部、中国铁路总公司联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》。《意见》提出，要加强规划统筹和衔接，严控金融和地方政府债务风险，遵循城镇化发展规律，因地制宜、规范有序推进高铁车站周边区域开发建设。要求避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

防范潜在风险

《意见》提出了高铁站周边区域合理开发建设的四项基本原则：规划协调、布局合理；量力而行、有序建设；站城一体、综合配套；市场运作、防范风险。

这被认为与目前高铁站周边地区开发过程中存在的问题有关。《意见》提出，总体上看，我国高铁车站周边区域整体开发建设仍处于起步阶段，各方面对高铁建设和城镇化融合发展研究还不深入，个别地方高铁车站周边开发建设不同程度地存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题，对人口和产业吸引力不够，持续健康发展的基础不够牢固，潜藏着一定的社会经济风险。

国家发改委城市交通规划院院长张国华表示，在目前的高铁周边区域开发中，主要有三方面风险：一是与城市距离过远，产业和人口难以聚集带来的鬼城、空城问题；二是部分地区高铁站建设盲目"高大上"，却忽视了与周边配套、基础设施交通网络的衔接，使得这些高铁站作为交通枢纽运转效率偏低；三是高铁周边地区，或者说高铁新城的开发，背后可能存在地方政府债务风险、房地产泡沫风险。

因此，在规划层面，《意见》指出，要统一规划，整体部署，严格依据城市总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划等编制高铁车站周边开发建设规划，合理确定开发规模和边界，优化车站选址方案及车站周边区域空间结构、人口产业分布，杜绝边建设、边规划。

此外，在如何坚持市场运作、防范风险的原则方面，《意见》提出，要按照市场化原则运作，创新投资、建设、运营、管理体制机制，强化政策支持保障，充分调动企业和社会资本的积极性，推进项目共建、资源共享，提升开发建设质量水平和效益，防范各种隐患、风险和损失。《意见》还专门强调，“地方政府债务风险预警范围的高风险地区原则上不得举债搞建设”。

避免盲目造城

据机构报告显示，截至2017年底，全国铁路营业里程已达12.7万公里，其中高铁2.5万公里，稳居世界首位，惠及180余个地级市，370余个县级城市。据媒体报道，不少远在城郊的高铁站周边纷纷涌现"高铁新城"。不过，即便有高铁站点，但因为新城地处偏远，就业、服务等资源都比较匮乏，开盘后市场购买力明显不足。

对此，易居研究院智库研究总监严跃进表示，部分城市把高铁新城建设当作一项重大任务推进，但操作中比较急，容易引起各类问题，比如说空置率上升。而根据《铁路"十三五"发展规划》，十三五期末高铁里程将达到3万公里。在此情况下，对高铁车站及周边进行合理开发建设显得尤为重要。

对此，《意见》明确，严禁借高铁车站周边以开发建设名义盲目搞城市扩张。《意见》同时提出，合理确定高铁车站选址和规模。具体包括：新建铁路选线应尽量减少对城市的分割，新建车站选址尽可能在城区或靠近城市建成区，确保人民群众乘坐高铁出行便利；高铁车站建设要规模适当、经济适用，切忌贪大求洋、追求 。

值得注意的是，《意见》提出，大城市初期应开发新建高铁车站周边2公里以内区域，可适当控制预留远期发展空间，避免摊子铺得过大、粗放低效发展。中小城市不宜过高预估高铁带动作用，避免照搬照抄大城市开发经验，硬造特色、盲目造城。新建铁路站场实施土地综合开发的，应当严格执行土地综合开发的边界和规模要求，扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

坚决防控单纯房地产化倾向

在集约用地方面，《意见》明确，有关城市要综合考虑人口集聚规模和吸纳就业情况，按照城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩要求，合理确定高铁车站周边用地规模、结构、布局及土地开发和供应时序，坚决防控单纯房地产化倾向。

中原地产市场分析师张大伟表示，高铁站周边开发并不是说不能发展房地产，而是要有相应的产业和配套，要跟城市自身的实际需要相吻合。

对此，《意见》提出，要充分发挥高铁车站的辐射带动作用，围绕人的城镇化，统筹生产、生活、生态空间布局，走特色化、差异化发展之路，完善基础设施及公共服务设施配套，促进产城融合、宜居宜业，避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

《意见》要求，有关城市要结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，甄选出发展基础条件优越、城市特色鲜明和发展潜力较大的产业，构建枢纽偏好型产业体系，避免沿线临近站点形成无序竞争、相互制约的局面。大城市高铁车站周边可研究有序发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业功能，中、小城市高铁车站应合理布局周边产业，稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能。

各方观点

国家发改委城市交通规划院院长张国华表示，《意见》的提出，体现了高铁站及其周边区域的短期开发思维向长期运营思维的转变，同时体现了相关部门对如何更好地统筹重大交通基础设施与城市发展之间的关系的反思。在规划建设层面，有利于实现规划、自然资源、铁路等部门之间的协同合作，将高铁选线、选站和周边区域开发，更好地和城市功能、产业和基础设施网络结合起来，在运营层面，则有利于将市场的力量引进来，实现市场化运作。

北京市社科院副院长赵弘表示，如何防止在高铁站周边区域出现新的有载体无实质，有空间无产业，有名分无人口的空城、鬼城，要在规划过程中就做好选址方案，以及周边区域空间结构和人口产业的规划。尤其要把握好高铁站与城区、城市建成区的距离问题，一方面，要考虑到城区的拆迁成本和高铁站的建设效率，另一方面，要将距离与城市发展的新的空间布局相关联，恰到好处地带动城市空间拓展。

易居房地产研究院副院长杨红旭表示，这是高铁新城单独被纳入房地产调控范畴，他预计，随着高铁新城的开发回归理性，未来几年，高铁沿线房地产开发将明显降温。

易居房地产研究院智库研究总监严跃进表示，监管层强化边界思维，旨在防范高铁新城开发无序发展或者盲目做规模。建议各地坚持“先规划后开发”思路，尤其是要有“红线”概念，对部分用地要严格审批，同时加大事后监督和考核力度。

暨南大学教授、华南城市研究会会长胡刚表示，高铁站周边发展的产业不应是单一的产业，而应该是复合型的，多种产业发展，产城融合。在这个过程中也要根据城市自身的资源禀赋和特点，发展优势产业。

广东体改研究会副会长彭澎表示，高铁场站选址和开发还是应该根据城市自身的经济结构、产业结构等因素来做，具体问题具体分析。小城市的高铁场站也不是不能开发。例如，一线大城市周边的小城市由于受大城市外溢，场站周边也可以充分开发。

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