国家审计署日前在其网站上公布了一份有关北京、天津、重庆、哈尔滨、济南、广州、成都等11个城市国有土地使用权出让金使用情况的审计调查报告。报告显示，2004至2006年，这11城市共实现土地出让净收益2618.69亿元，其中1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理。11个城市违规使用出让金83.73亿元，用于建楼堂馆所、弥补经费、出借和对外投资等。此外，这些城市还存在土地出让金未按规定纳入财政管理以及拖欠、违规减免、变相减免土地出让金等问题。

审计署审计国有土地使用权出让金并如实公布审计报告，显示了审计机关敢于碰硬、不回避问题和矛盾的一贯工作作风。审计署公布的这份报告表明，无论从土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理的比例、违规使用土地出让金的数额，还是从拖欠、违规减免土地出让金的普遍性上来看，这些城市确实存在不少问题。

与这几年多个审计报告均掀起“审计风暴”一样，这次11个城市土地出让金审计报告甫一公布，也在公众中引起了强烈反响。人们想知道，一些地方政府及职能部门违规使用了数亿甚至数十亿元人民币，有关当事者会不会被追究责任？鉴于前几年一些地方和部门“年年审计年年犯”，几乎不把审计署的审计报告当回事，人们有理由担心，这次土地出让金“审计风暴”刮过之后，包括被审计的11个城市在内，到底能有多少地方真正引以为戒，在土地出让金问题上严格依法行政？如果明年再对土地出让金搞一次专项审计，结果又能有多少改观？

以上这些问题，大体属于审计署这些年掀起的“审计风暴”暴露出的共性问题。此次针对土地出让金进行的专项审计，自然也暴露出了土地出让金的一些特殊问题。一段时间以来，不少地方政府热衷于“卖地财政”，并通过预算外运行的方式，使土地出让金成为政府可以灵活支配的财源，甚至成为一些部门大搞违规操作的“小金库”。从严格财务管理、强化财政监督的角度看，这些做法不但是典型的违规行为，有的已经涉嫌违法甚至职务犯罪，必须予以严肃查处。但是也要看到，一些地方之所以对土地出让金高度倚重，一定程度上也有其实际的苦衷。

1994年，我国实行了分税制改革，和地方在经济上进行了分权。统计数字显示，此后，地方政府财政收入占全部财政收入的比重逐年下降，政府财政收入占全部财政收入的比重则逐年上升。到2002年，财政收入占全国财政收入的比重已经达到55％，比改革前的1993年提高了33个百分点。与此同时，与分税制形成的“财权上收”相对应的是“事权下移地方”，地方政府要承担大量的公共事务和公共服务职能。作为事实上的利益主体，他们不得不想办法为自己谋取更多的收入，才能承担起层层下移的若干事权。地方政府用40%左右的相对财政收入，支撑了70%左右的相对财政支出责任，使得一些地方政府不堪重负。

在这种格局下，土地出让金日渐成为许多地方的重要收入来源，甚至成为一块财政收入，再加上房地产企业的营业税、土地增值税和企业所得税，地方财政已成名副其实的“土地财政”。

以上所作分析，并非要为一些地方经营“土地财政”以及违规使用土地出让金做辩护，而是为了正视并妥当安排土地出让金问题背后的与地方财权分配和事权分担不对称的问题。十七大报告在谈到“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”时提出，“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度……完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”这说明，对于和地方财权事权失衡的问题，决策层已有足够重视，并将做出相应的改革部署。

要解决土地出让金问题，一方面，需要继续强化对土地出让金的预算管理，强化人大机关的法律监督和审计机关的审计监督；另一方面，还需要进一步明确和地方的财权与事权划分，健全和地方财力与事权相匹配的体制，并自上而下辅之以合理、有力的财政转移支付，使地方政府真正形成与其事权大体对称的财力，逐步摆脱对土地财政的过度依赖。

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